论环境监管的政府责任

  施环境监督和环境执法。其最终目标是确保环境保护法规的执行,直接目标是经济有效地实施环保法规。环境监管既包括上级环境保护部门对下级环境保护部门的监管,也包括政府环境保护部门对污染源的排放监管。

  根据现行法律规定,我国实行的是分级负责的环境监管体制。国务院环境部对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府和环境保护行政主管部门是基层环境监管的主要负责机构,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。对于跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作,由有关地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协调解决,做出决定。

  目前,我国环境监管的政府责任存在的弊端:

  (一)监管体制不顺

  环境外部性导致的政府监管的部分失灵.在中国的行政管理体制中,县级政府是基层政府。府际关系理论认为政府官员不仅是公共利益的代表,同时也是小集团利益及个人利益的代表,府际关系的实质是各级政府之间的利益关系,以及建立在利益关系之上的竞争与合作。为了获得更多的经济发展机会,降低环保准入门槛往往成为地方政府招商引资的“优惠条件”。环境污染造成的损害往往具有跨行政区外部性,甚至是代际外部性,因此,缺乏人力、物力只是地方政府对排污企业缺乏监管的一方面原因,更深层次的原因还是环境问题的外部性造成的地方政府对企业监管缺乏足够的动机。排污收费制度中协议收费的现象也说明了这点。

  上级政府环保部门对地方政府部分失灵缺乏认识和手段. 《环境保护法》中规定“县级以上人民政府和环境保护行政主管部门是基层环境监管的主要负责机构,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。” 但由于地方政府的部分失灵,地方政府有向中央政府隐瞒污染源排放信息的利益驱动。中央地方环保部门职责划分不明确,现行的法律法规体系规定了国家和地方的环境管理权责,将大部分环境监管的职责交给了地方,中央只负责统一的监管。这种权责的划分体现了计划经济时期的统一管理与分工负责的原则,但并没有考虑环境外部性对环境管理的要求。一方面造成外部性无法得到有效的内部化,另一方面给地方财政带来较大的负担,表现为地方环境污染治理的投资普遍不足。现行体制制约了基层环保部门的监管职能的发挥. 根据现行体制,地方环保机构的人事和财政权都掌握在地方政府手中,在环境监管中自然受到当地政府的制约。现行法律也规定地方环保机构只有罚款权,其他如限期治理等处罚方式必须经当地政府批准,加之环境管理部门权限的分割也导致部门间利益冲突,信息分散。使基层环保部门的监督执法往往易于受到地方政府或其他部门的制约而难以有效实施。

  (二)监管信息机制的不健全

  信息质量难以保证导致环境监管缺乏效率. 信息机制包括信息收集、传递、处理、存储、利用、评估的过程和标准,但是,由于规范的排污许可证制度没有实施,排污者排放信息质量难以保证。污染源排放监管文书缺位, 现有法规中适用于污染源排放控制的政策不少,但是比较分散且相互独立,现有环境政策中没有能够起到污染源守法文件作用的,也没有政策对此做出相关的规定。如何实现各项政策之间的对接和相互协调也没有明确的要求。即环境监管缺乏一个具有明确而具体要求的法律文书可以将现有政策中有关污染源的排放控制要求做出统一、明确和详细的规定。企业也同样缺乏守法的文书证明自身的排放情况。导致目前地方环境监管部门缺乏对企业进行环境监管的核心手段,也缺乏明确的监管内容和执法依据。

  地方环境监管执行能力不足. 相对地方政府的环境监管职责来说,其监管资源远远不足,表现为环境监管机构不健全、基层执法条件差、人员经费和工作经费没有保障、监管人员专业素质参差不齐,难以保证基层环境监管的有效实施。除一些经济发达地区外,县级环保机构普遍人员不足。一些基层环保部门甚至不具备最基本的执法条件,难以为执法提供依据,发生了污染事故甚至要靠鼻子去闻。

  污染源排放监管技术规范不足.对污染源排放核查的最主要的手段是监测,包括监督性监测方案和企业的自行监测方案。监督性监测的目的即是保证企业自行监测方案的严格执行。环境执法缺乏有效依据。因此,我认为我国必须完善环境监管体制机制:

  (一)建立中央政府负更多责任的环境管理体制

  各级政府的环境管理职责范围也有助于减轻地方压力,提高地方环境监管的能力。根据环境外部性的属性,地方政府应只负责城市内部的和具有私人、企业间外部性的环境问题。外部性超过城市界限的环境问题应交由更高一级的政府负责。如具有显著区(流)域外部性的城市污水处理,由于其建设成本往往较高,地方政府的负担较重且缺乏建设的动力。因此由中央政府主要负责污水处理厂的建设,城市政府负责配套管网的建设和污水处理厂的运营。

  完善对地方政府环境执法的稽核制度. 法律规定国务院环境保护部,对全国环境保护工作实施统一监督管理。中央对地方的监管应能直接监管到污染源,即通过对污染源排放情况的核查对地方的环境监管效果进行稽核和评估。具体可以采用抽测的方式。如对环评已获通过的企业进行一定比例的抽测,或直接到排污企业核查许可证的执行情况,或通过对关系人的访谈了解排污单位的排放情况等。对于失职的地方政府及环境保护部门进行问责,对主要负责人进行处罚。

  (二)建立以排污许可证制度为核心的排放监管机制

  建立以排污许可证制度为核心的基层环境监管制度. 排污许可证制度是一个“打包”的政策体系,将排污者应执行的有关国家环境保护的法律法规、标准和环保技术规范性管理文件等要求具体化,明确到每个排污者。排污许可证实质上可以看作环保机构发给持证单位的法律文书,同时也是政府的执法文件。由于排污许可证制度要求污染主体明确,排污行为可被测量和量化,因此适用于对点源排放的控制。点源由于污染排放集中,对水体的危害较大,因此是基层环境监管部门主要监管对象。建立以排污许可证制度为核心的基层环境监管制度,使环境监督和环境执法有明确的目标和依据,既规范了企业的排放行为,也规范了执法部门的执法。

  建立稳定可靠信息搜集、处理和公开机制. 一是基于排污许可证制度,保障排放信息的质量。污染源的排放信息是决策部门进行决策、制定各项政策的依据。以排污许可证作为企业的守法文书,环保部门可以获得企业申报时提供的信息以及企业按要求定期提交的排放和监测数据等信息。在许可证制度中,企业如果不能保证自身的排放有依据、可核查,就无法证明自身的连续达标排放,就可能在环保部门的监测和核查中受到处罚。由此企业便具有了严格排放、科学监测和提供准确信息的动力。二是加强信息收集部门的协调与沟通。加强监测部门间的协调和沟通,提高监测效率,做到多个渠道来源的数据可以相互核查。如对于河流水质监测有环保部门、水利部门和城市供水公司,可以通过三家之间的协调,进行分工和协作,降低监测成本的同时提高监测效率。三是建立信息公开和共享渠道。充分实现信息公开和共享,利用网站、公众取阅点、广播、报纸等渠道,使信息可以覆盖到所有的需求者。

  严格环境监管的监督和处罚机制. 对企业的监督和处罚措施和标准可以明确在企业的守法文件上,科学设计处罚的标准,结合民事和刑事处罚手段,提高处罚的威慑性、确定性和可执行性,同时结合监督性监测方案的设计,大大提高企业对违法成本的预期,从而督促企业严格遵守守法文件的要求。

  (三)通过立法将与环境有关的抽象行政作为纳入司法审查范围

  环保事业的这一特性决定了政府必须通过制定某种条例来有效地履行环境职责。政府作为条例制定主体,对推进环境保护法律制度的建设和发展,负有不可推卸的义务。这就要求政府以科学发展观为指导,随着保护环境客观要求的不断变化及时更新环境保护立法,使行政立法起到推动环境保护发展的积极作用。但实践中,缺乏相应的约束机制。政府就有可能怠于行使环境立法权,重环境权利,轻环境义务、重政府经济责任,轻政府环境责任,把立法当做谋求管理和谋取权力的手段。所以现实中要加强在环境行政立法领域中的环境行政行为的约束。赋予公民对与环境有关的抽象行政作为到法院提起诉讼的权力。诉讼范围包括两方面内容,一是对为政府怠于行使环境立法权。二是政府环境立法内容与法律内容不一致。环境有关的抽象行政行为纳入司法审查范围,可以约束政府机关有效行使环境立法权。

  (四)将环保纳入政府绩效考核体系

  目前,政府很少将环境保护指标纳入政绩考核指标体系,客观上导致一些地方政府对环境问题的漠视。必须严格考核各级政府官员的环保责任。将公众环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、群众性环境投诉事件数量等指标纳入到政府官员考核标准。严格考核,使环保绩效考核的结果真正与党政干部的任免及奖惩挂钩,让官员上的来也下的去。提高干部的环境意识,激励、规范政府向公众和社会提供优质高效的环境服务。建立公众评议机制,加强群众的监督举报只有通过建设完善和严格政府绩效考核体系,提高干部的环境意识,才能推动生态型政府建设,做到执政为民”。

  完善政府环境责任虽然是一个任重而道远的历程,但却是一个发展的必然趋势。将政府的环境责任在法律中明确,.做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,保障开展环境保护工作顺利进行,实现依法治国的伟大构想。

  (作者单位:湖南师范大学法学院)


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