法治思维方式是唯一正确的选择

领导干部运用法治思维和法治能力的提升

十八届四中全会对法治思维和方式的运用问题提出了许多新的论断,其中最典型的有两段。首先强调了“抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键,突出政治标准,把善于运用法治思维和法治方式工作的人选拔到领导岗位上来”。另外决定还提出“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,高级干部尤其要以身作则、以上率下。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系”。本文拟从四个方面对法治思维和法治能力的提升做些探讨。

一、问题的提出:党中央与总书记高度重视法治思维和法治方式的运用

对这个问题的提出最早可以追溯到党的十八大。在2012年11月召开的十八大会议上,我们党首先提出 “提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”但十八大后一发不可收拾,我们党多次地反复地强调这一问题。在12月4日我们党召开的宪法实施30周年的纪念大会上,习近平所做的重要讲话中,再一次重复了十八大对领导干部法治思维的认识,但又略有差异。他提出“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”(习近平宪法纪念会讲话12-12-4)。 差异在于第一次是就党的任务提出的,而在宪法纪念大会上,主语就改成了各级领导干部。在2013年春节的第一次政治集体学习上,习近平再次强调“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力”(习近平在第四次集体学习时讲话13-2-23)。这次把主语扩充到各级机关和领导干部。在十八届三中全会上,提出要“坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。(《中共中央关于全面深化经济体制改革若干重大问题的决定》P47, 13-11-12) 。在2014年1月中央政法工作会议上提出“善于运用法治思维和法治方式领导政法工作,在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。”。之后在2014年2月召开的第二次深改小组会议上又说“在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式”。当然在十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有了更多精彩的阐释。总之,领导干部运用法治思维

方式和法治能力的提升对我们实现法治中国的目标具有重要的现实意义和历史紧迫感,也是本文探讨的重点。

二 、内在的要求:建设法治中国、法治政府和和法治社会的必然选择

“法治是治国理政的基本方式”这一科学论断是中国共产党在经历了较长时期曲折探索之后形成的。中华人民共和国成立以后相当长一段时间,中国共产党和中国政府治国理政的基本方式是依靠人治、依靠政策、依靠道德、依靠群众运动。在当时的历史条件下,这些基本方式有其合理性,并且发挥了一定的积极作用,但是,实践证明,抛开法治,实行人治、德治、策治、群治,负面影响很大,甚至对党、国家和人民造成极大的危害。“文化大革命”的发生及其对中华民族造成的浩劫,就是人治和群众运动极大危害的典型例证。

就人治而言,邓小平同志总结了建国以后特别是“文化大革命”的沉痛教训,总结其他社会主义国家破坏法治、侵犯人权的深刻教训,十分明确地指出人治危险得很,只有搞法治才靠得住。从20世纪80年代到90年代初,一直到退休之前,他多次语重心长地提醒中国共产党中央领导集体和全党同志:一个国家的命运建立在一两个人的声望上面,是很不健康的,是很危险的,不出事没问题,一出事就不可收拾。当年,毛泽东逝世的时候,中国人的普遍感受是天要塌下来了;邓小平逝世的时候,也曾经出现片片乌云,人们担心一个中心两个基本点的基本路线能否坚持不动摇。江泽民、胡锦涛先后退出党和国家领导岗位的时候,这样的忧虑和担心已不存在,是因为中国已经走上法治的道路,我们不仅有一部伟大宪法,而且中国特色社会主义法律体系已经形成,中国的根本政治制度和各项基本制度在宪法和整个法律体系当中得以确认和巩固,中国也不可能重演“文化大革命”的闹剧和悲剧,这是法治给中国人民造就的福祉。

就群众运动(群治)而言,在特定的历史时期和历史条件下,群众运动具有天然合理性。但是,在中国共产党由革命党成为执政党并长期执政的历史条件下,依然沿用运动的方式来治国理政,其最大的危害就是不讲程序,发动起来难以控制。“文化大革命”最后导致国家政治分裂、未遂政变、经济萧条、文化衰败、民不聊生,造成了对中华民族的浩劫。当然,不能依靠群众运动治国理政,并不是说不要群众路线,这是两个不同的概念。群众路线是历史唯物主义根本原理在党的工作中的体现,强调人民群众是历史的创造者,

要坚持以人为本,尊重人民主体地位,充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。

就道德而言,特别是社会公德,对于弘扬社会风气、保证政治清明,促进社会和谐非常重要。在中国,主政者历来重视道德建设并发挥道德的积极作用。但是,就治国理政而言,道德作用的局限性是显而易见的。改革开放以后,中国社会的利益格局发生深刻变动,形成了不同的利益群体和利益集团,因此仍然寄希望道德、主要依靠道德来治国理政,那就是把科学社会主义倒退到空想社会主义。而法律则是由国家制定,具有明确性、肯定性、普遍性、国家强制性等特点,是每个公民、法人、社团、政党都必须遵守而不得违反的行为规范,所以,法律不仅能够调整公民个人行为,而且首先具有调整重大社会关系、组织与协调经济、政治、文化事务的功能。因此,较之道德,法律必然起着主导作用,必然是治国理政的第一选择,必然是治国理政的基本方式。

就政策而言,它和国家的法律是两种最重要的社会调整机制。二者各有自己的优势,各有自己的调整方式和范围。建国之初,中国主要依靠党的政策来治理国家,实际发挥着法律的作用,并往往具有高于法律的地位。法律的数量不多,已经制定的法律也非常简略,法律在社会生活中的作用远远不能与政策相比。但是,随着人民民主专政国家政权的巩固,随着社会主要矛盾的改变,而应当逐步加强立法,健全法制。但20 世纪50 年代后期到70 年代末期,中国社会的治理不仅一直主要依靠政策,而且政策经常代替法律、甚至改变和废止法律,致使法律没有任何权威可言,以至宪法被任意弃之不用,造成了难以换回的影响和损失。党的十一届三中全会以后,民主政治必然是法治政治,法律在经济关系和政治关系中的调整作用越来越大,并进一步过渡到主要依靠法律。1997 年,党的第十五大提出依法治国的基本方略,党的十六大提出依法执政,党的十七大做出全面落实依法治国基本方略、加快建设法治国家的决定,这些标志着中国已经实现了从主要依靠政策治国理政到主要依靠法律治国理政的根本转变。

经过改革开放新时期三十年的曲折探索,中国共产党人深刻地认识到,只有法治才“靠得住”,并最终把法治确定为党和政府治国理政的基本方式。就治国理政而言,法治的最大优越性在于,它能够保持党的执政理念、执政路线、执政方针的连续性、稳定性、权威性,不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变,真正做到“不折腾”,不出现颠覆性错误。法治的第二

个优越性在于,随着革命时代的过去,权威主义时代也一同过去,主要依靠革命家的个人权威和魅力治理中国这样一个大国和治理中国社会这么复杂社会的可能性已经不复存在,唯有依靠法治,依靠宪法和法律体才能凝聚共识和力量,保证中国社会可持续的发展与稳定。法治的第三个优越性在于,宪法和法律是由国家制定的、依靠国家强制力作为终极力量保证实施的,它能够克服政策、道德等社会规范体系的局限性。

中国将法治作为治国理政的基本方式,并不排除政策、道德以及领导人智慧的作用。法律不是万能的,法律只是许多社会调整方法的一种,法律的作用范围不是无限的,也并非在任何问题上都是适当的。法对千姿百态、不断变化的社会关系和社会生活的涵概性和适应性不可避免地存在一定的限度。法律实施需要人财物等支撑条件,有些法律的实施成本很高。法律的这些局限性需要由道德、政策、乡规民约及其他社会调整机制给予辅助和补充。

三、当务之急:干部法治思维和法治方式存在的不足

(一)部分领导干部对法律知识的学习态度不够端正,对法治精神领会不深。虽然大部分领导干部都认识到学习法律的重要性,但经常、系统、认真、主动学习法律知识的为数不多。有的领导干部虽然也知道要依法办事,但在解决具体问题时,对法律的具体规定不清楚,对法律的精神实质把握不住。还有的领导干部虽然学习了一些法律知识,但理解上有偏差,尤其是对一些具体的棘手问题的处理,在理解具体法律条文时,过于主观和随意,进行决定时行政手段和主观臆断往往占上风,法律的地位退居其次,最终使得问题的解决偏离了法治方向。

(二)人治思维仍然存在于少数领导干部的头脑之中。法治的重要作用虽被大部分领导干部所接受,但仍然有少数领导干部秉承人治思维,在具体的工作中惯用人治手段。甚至有个别领导干部公然表达对人治的认可,认为法律束手束脚,效率不高,主张使用人治手段更加符合当下经济社会发展的实际。这说明,在我国法治进程不断发展的今天,人治思维仍然占有一定的市场。而领导干部的人治思维,会破坏群众对法治的信心,将严重阻碍法治进程,甚至在一定范围内会引发社会风险。

(三)少数领导干部对法律与政策、文件的关系处理不当。有的领导干部热衷于研究政策是怎么规定的,这并没有错。在具体工作中,有的领导会选择坚决执行政策,但有的政策明显和法律相悖,执行时会引发群众不满。如在拆迁补偿方面,有的地方政府为了便

于拆迁,自己定拆迁标准,不按市场价赔偿,使群众利益受损。这样的政策从本质上讲就是违法的,但一些领导干部会把政策作为工作中的尚方宝剑,而法治思维和法治方式被丢在一边,因而引发群众强烈不满,与此相关的上访事件、群体事件、突发事件的发生也就在所难免。

(四)领导干部依法行政的能力和水平有待于进一步提高。一些政府部门的领导干部在事关群众切身利益的工作领域中失职渎职,侵害群众利益,依法行政和规范执法的水平和能力不高。在处理突发事件、群体事件的过程中,法治素养欠缺,依法处置能力不足,以致事态进一步扩大,甚至酿成恶性事件。在政务诚信方面,少数领导干部不能严格遵守法律规定和合同约定,失信于人,造成不良影响。如有的地方政府在招商引资过程中,不能按照合同约定兑现招商初期给投资商的承诺而引发诉讼,致使政府向开发商赔偿违约金,使政府蒙受损失。

(五)司法部门的领导干部没有真正成为善用法治思维和法治方式的典范。司法部门的领导干部本应成为运用法治思维和法治方式的典范,本应是发扬民主、追求法治的先行者,但实际情况并非如此。在一些检察机关,检察委员会就本院的重大问题进行讨论决定时,若检察长和检察委员会的意见不一致,此时,并不是采用少数服从多数的原则,而是由检察长报告人大,人大若支持检察长的意见,则检察委员会的意见就会被否决。审判机关也是如此,少数法官本身就是领导干部,但在办案时不能以身作则,率先垂范,在审判时不能做到居中裁判,关系案、人情案现象在一定范围内仍然存在,甚至会出现冤假错案。还有一些地方的党委政府干预司法机关的正常办案活动,甚至向司法部门发号施令,而办案人员甚至司法部门的领导敢于坚持原则、抵抗不当干预的几率几乎为零。

(六)领导干部对于法律服务重视不够。在法治国家,法律服务的重要性不言而喻。以律师为代表的法律服务者的地位和待遇直接反映一个国家的法治程度。而我们的一些领导干部不重视法律服务,将法律服务仅仅理解为打官司。实际上,法律服务的范围绝不局限于诉讼业务,政府的法律咨询,合同审查,招商引资的法律论证等非诉事项都是法律服务的范围,在这些领域律师服务的作用非常重要,运用得好可以有效规避法律风险,对于提高政府公信力和领导干部的个人魅力也是大有好处的。但就目前来看,律师在领导干部的眼中,其作用并不突出,领导干部对于律师的整体评价不高。这其中既有律师队伍本身的问题,也有领导干部的特权思维所致。

优秀的律师应是只服从法律和正义的,这就被一些领导干部视为麻烦制造者,甚至这样的思维在一些司法机关的领导干部中也大量存在。这样,律师在某些场合下就会受到不公正待遇,社会的公平正义、法治进在一在一定程度上就会受阻,这也是领导干部运用法治思维和法治方式能力不足的一个重要体现。

四、概念解读:什么是法治思维和法治方式

何为法治思维?简言之,法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式,是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。因此,法治思维需以法治概念为前设。人类政治文明发展至今,于法治概念之认知尽管不完全一致,但对其核心内涵包括精神、实体、形式等层面诸要件已经有基本共识存在。就中国当下而言,经过30 多年砥砺耕耘,在法治概念上的初步共识也已基本具备。这是之所以提出法治思维命题的前提。

法治思维是一个文化范畴。广义的法治文化包含了精神、制度乃至物质等不同方面,而法治思维则属于精神方面的文化要素。法治文化的精神方面大概可以分为三个不同的层面。一是法治意识和观念的层面,这是最低最基本的层面。全社会成员都应当具备相应的法治意识、观念,才能够形成法治国家、法治政府、法治社会的观念基础。对于普通公民而言,既要有权利意识,又要有自觉遵守法律的义务观念;对于领导干部而言,除了相应的权利义务观念,则要有法治的权力观,以及带头守法、维护宪法与法律的权威的职责意识。二是法治思维和理念的层面,表现在法治意识和观念上升到思维、理念的层面,对制度建构和具体实践起到更加巨大的推动作用。三是法治的价值与态度层面,表现在人们的内心价值观和态度上对于法治的内在认同和尊崇直至法治内化为人们的日常生活方式。这是法治文化的最高层面。由此可见,法治思维是在法治意识、法治观念基础上的进一步升华,运用法治思维则是对培育社会主义法治文化提出的更高层面的要求。

法治思维与学术界常讲的法律思维既有联系又有区别。法治思维与法律思维都是根据法律的思考,以法律规范为逻辑基准进行分析推理判断。二者的不同之处主要有二。其一在于法治思维蕴含着价值意义上的思考判断,即在法律思维中必须贯穿以人为本或者人权的基本价值标准。二是法律思维往往更侧重于强调一种职业化的思维方式,为法律职业者所掌握运用,而法治思维更侧重于强调一种治国理政的思维方式,是为执政者或者公权力的执掌者掌握运用的思维方式。

与法治思维所对立的是人治思维、特权思维,后者将权力置于

法律之上,视法律为虚有之物。法治思维在不同问题和领域的运用包含了不同的层次。概括而言,法治思维可以分为四个层次。一是认知判断层次,即运用法治的概念原理对社会生活中的种种问题进行认识并得出初步判断的层次。人们可以根据法律对社会中的一些行为或现象得出是否合法的判断,例如饮酒驾车是违法行为。这种层次的法治思维,是普通社会成员都可以在不同程度上具备的。二是逻辑推理层次,即运用法治原则、规范对问题进行分析判断、综合推理,并得出结论乃至解决办法的层次。法律职业者的思维多为这一层次。这一层次的思维是以通过法律解决个案为主要特征。三是综合决策层次,即在前述法律性的认知判断、分析推理的基础上,还需要结合其他因素,进行综合性衡量,并作出符合法治要求的决策。对于领导干部而言,法治思维更多地体现在这一。四是建构制度层次,即在前面三个层次的思维基础上进一步深化、抽象,从而能够通过建构或改革法律制度对更宏观的问题提出长远的解决方案。这是最高层次的法治思维,也是高层级的领导干部所应当具备的。因此,考察法治思维能力的高低,应当按照对象和主体的不同设定不同的标准。

法治方式

简单地说,法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。法治方式与法治思维是内在和外在的关系,法治方式就是法治思维实际作用于人的行为的外在表现。可以说,法治思维影响和决定着法治方式。法治方式与原来人们常用的法律手段一词,在意义上相近。但,手段一词过于工具化,而方式则是更恰当更中性的描述。 与法治思维相应的法治方式,其外延更为宽泛。通常人们所说的“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”,都是属于法治方式的范畴。凡作决策、处理问题,都要先找法律依据。有法律依据的,看看法律是怎么规定的,所提出的处理措施是否符合法律规定。没有法律的具体依据的,看看上位法、宪法中有没有原则性的规定,有原则性规定,要按照法律原则进行办理。有些事情可能是全新的,也要按照法律的基本原理进行比照处理,使之符合法律精神、合乎法理。有些情况下,出现法律规则之间相互冲突的

情况,则要按照下位法服从与上位法的原则,依照法定程序来处理。

法治思维就是领导干部想问题、作决策、办事情都必须以法律为准绳,善于运用法治方式保护和实现人民权益、维护社会公平正义的思维方式。 法治思维包括:法律至上思维、依法行权思维、权利义务思维、公平合理思维、法律责任思维、权力制约思维

法治方式:是指一定主体依法对待和处理相关问题的方法与形式。法治方式与非法治方式相对应,与人治方式、运动方式等根本对立。治国理政的法治方式:国家:依法治国、执政党:依法执政、立法:科学立法、民主立法、 政府:依法行政、司法:依法独立行使司法权

五、 实现的关键:达成目标的具体要求

1、带头依法办事, 不得违法行权

 2、健全法治制度, 完善决策机制

 “健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善

保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序,加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调,完善党委依法决策机制。”

 3、强化组织监督, 防止违法用权

 “必须以规范和约束公权力为重点,加大监督

力度,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”

 4、完善党内规章, 助推带头守法

 党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党

员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”。[决定]

 5、纳入政绩考核指标,作为干部考察内容

“提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设

成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内

容、纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法

办事作为考察干部重要内容。” [决定]


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