副检察长"炮轰"民诉法209条

2013年1月1日实施的新民诉法第209条对法院再审制度和检察机关法律监督制度作出重大修改后,当事人原来对法院生效的判决、裁定不服,既可以依法向法院申请再审,也可以向检察机关申请抗诉的选择权没有了。现在,当事人要申请抗诉,一定要先申请再审,即法院再审在前,检察抗诉在后,而且法院的再审审级被普遍提高了一级。

“这样的法律规定下,无论是法院的再审,还是检察机关的抗诉,作为当事人合法正当权益的重要法律救济途径,已经变得越来越窄,也越来越远。”浙江省检察院副检察长、浙江省法学会诉讼法研究会副会长王祺国向民主与法制社记者表示。

王祺国在对修改后的民诉法实施一年多来的实证研究发现,民诉法第209条的合理性、科学性值得怀疑,其带来的负面效应十分明显,其认为有必要采取一系列的积极措施来弥补,以完善我国的法律监督制度。

“民事诉讼主要是为了解决寻常百姓之间的民事纠纷,诉讼的价值应当是最大程度地满足人民群众对司法的诉求,这是建立和完善民事诉讼制度基本的立足点。”王祺国强调。

王祺国发表在今年6月浙江省法学会主办的《法治研究》上“炮轰”民诉法第209条的文章,引起了高检院主要领导的高度重视,更在学界引起广泛关注。

“双轨制”能够

在基层落地生花

自1991年修改后的民诉法到2012年民诉法修改前的20多年里,法律都明确规定上级检察院对下级法院确有错误的生效民事裁判依照审判监督程序提出抗诉,法院对于抗诉案件必须启动再审程序再次审理。1990年实施的行政诉讼法也有相同规定。

适应检察机关对法院民事审判和行政诉讼实行法律监督的要求,20多年来,各级检察院先后成立了民事行政检察专门机构,主要承担对已经发生法律效力的错误的民事、行政判决、裁定审查是否提出抗诉的职能。按照民诉法和行诉法规定,当事人对生效民事、行政裁判仍然不服,既可以申请法院再审,也可以向检察院申请抗诉,俗称“双轨制”。如何选择,取决于当事人。

王祺国是浙江民行检察的“元老”,1990年到浙江省检察院工作时,第一个工作就是参与筹备民事行政检察处。他曾在2000年至2003年初任浙江省检察院民行处处长,此后还担任过嘉兴市检察院检察长。这位西南政法学院(现西南政法大学)早期民事诉讼法专业的法学硕士,曾于1991年成功办理了国内第一起行政抗诉案件。他在诉讼法领域有深入的研究,其厚厚的论文集里的每篇文章有着实践的深深印迹。

“2013年之前的十余年时间,每年浙江省检察机关向法院抗诉的案件500件左右,法院纠错的80%左右,法律、社会效果很好,很多地方的人大常委会非常重视,专门听取这方面的汇报。”王祺国说。

修改后的民诉法第209条,将法院再审作为检察机关抗诉的前置条件。浙江省检察院副检察长王祺国经过一年多来的实证分析,认为该法条合理性、科学性值得怀疑,其带来的负面效应十分明显。

其文章引起了高检院主要领导的高度重视。

而在全国,10多年来每年有数千件到上万件的确有错误的生效民事判决、裁定经过抗诉或再审检察建议得到法院的再审纠正,一大批因民事错判、裁定引起的重大信访案件、上访矛盾得到彻底化解。

浙江省检察机关还探索了一种比较柔和的监督方式,即向同级法院发出再审检察建议,在实践中成效明显,再审检察建议的总量接近抗诉总量。

“尤其是在基层检察院,这种柔性的方式更易被法院采纳,保守估计也有一半左右的再审检察建议被法院采纳,一方面监督纠错更加便捷,克服了抗诉程序的繁琐;另一方面也便利当事人申诉,基层检察院民行检察职能更接地气。”王祺国表示。

在王祺国看来,在过去的20多年里,检察机关通过履行民行法律监督职能,实现了“三个维护”,即维护法律的统一正确实施,维护司法公正,维护当事人合法权益,并通过做好服判息诉工作协同法院依法化解了大量社会矛盾,夯实了社会和谐稳定的基层基础。

民诉法第209条负面效应明显

王祺国告诉民主与法制社记者,当他看到新民诉法第209条后,第一个感觉是莫名其妙,之后他内心十分忧虑。由于该法条规定并没有法律渊源,也没有经过广泛论证,出台前后就在法律界引起争议。

在经过对该条文一年多实践的跟踪调研后,王祺国认为该法条合理性、科学性值得怀疑,其主要源于已经在实践中带来广泛、持续的负面效应。

该法条规定,人民法院驳回再审申请、人民法院逾期未对再审申请作出裁定、再审判决裁定有明显错误的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。

依据该规定,当事人向检察院申请检察建议或者抗诉有前置条件,即民事案件没有经过法院再审,检察机关不可以对已发生法律效力的确有错误的民事判决、裁定和调解书发出再审检察建议或提出抗诉。

这导致一个现象:由于抗诉要以法院再审为前提,而再审法院普遍是原审法院的上一级法院,上级检察机关的抗诉自然就提高层级。这样,省以下检察机关的抗诉空间被大大压缩,原来的高检院、省检察院、市检察院三级分别行使抗诉权的结构严重改变,抗诉权集中在高检院、省检察院,市检察院的抗诉权基本丧失。抗诉权层级的提高,使得检察机关的民事诉讼法律监督与社会现实和群众诉求越来越远。

2013年,全国检察机关的民事抗诉案件骤降三分之一,一些过去曾经办理抗诉案件较多的经济发达省份抗诉案件下降一半以上。今年一季度,某省检察机关的民事抗诉案件不到30件,差不多是过去10余年每年总量的二十分之一,并继续呈下滑趋势。

同时,检察机关民事抗诉案件经法院再审纠错的比例却大幅度下降,全国约下降10个百分点,有的省下降20个百分点以上,真正被法院采纳的仅占抗诉案件的60%多些。

王祺国分析认为,不少案件在原审时已经向上一级法院请示、探讨过,一些案件还经过原审法院审委会讨论,在检察机关抗诉后法院对案件错误改判的内在动力下降,一些法院先入为主、官无悔判的意识强化,导致纠错障碍,抗诉的法律效果明显减弱。

而法院的再审并没有出现法律修改后依法纠错力度加大、效果明显的趋势。有数据表明,去年,法院驳回申请再审的占申请再审案件的六成以上,真正纳入再审的仅占总数的两成多。就是经过再审的民事案件一半左右也是通过调解、撤诉处理,直接改判纠错的仅十分之一。

相反,“审级的提高,使当事人投入再审的人财物大量增加,法院的调查审查难度增大,诉讼成本提高,再审时间延长,再审空转现象突出。而且法院纠正错误的民事裁判的绝对量并没有增加多少。”王祺国指出。

更为严重的是,由于法院自行决定再审和检察机关抗诉都以一次性为原则,检察机关作为国家的法律监督机关特别是省级以上检察机关普遍陷入了当事人不服法院再审、不服法律监督的民事申诉、上访案件大幅增加而又难以依法处理的困境。据统计,全国检察机关去年受理的涉法涉诉信访案件同比增加两倍以上,其中增幅最大的是民事申诉案件,而真正属于检察机关依法能够管辖和处理的不到4.5%。

王祺国表示,尽管民诉法规定检察建议作为检察机关监督法院生效的确有错误的民事判决、裁定的法定途径之一,但由于法律效力不确定,因此大多数再审检察建议被法院束之高阁。在抗诉功能弱化,而检察建议效力不确定的情况下,20多年来已经被实践证明是民事行政检察工作全局面临困境。

“民诉法第209条不是法治

进步的产物”

“民诉法第209条绝对不是法治进步的产物!”在王祺国的办公室,这位谙悉我国民事诉讼理论和实践的高级检察官十分严肃地表示,该条法律首先违背了再审机理,由于它宽进严出,严重冲击了二审终审制度,基本形成了事实上的三审终审,这显然违背了二审终审的基本审级制度。

王祺国认为,该条法律脱离了我国的司法国情,我国是检察机关和法院共同构成的“两权”司法模式,双方相互配合和相互制约。而民诉法第209条把法院再审作为检察机关法律监督法定的前置条件,其理论依据主要是司法的“一权”司法模式。这导致案件出现两次再审甚至漫长的程序反复之怪象。这种违背我国司法结构的再审程序的设计,排斥的不仅仅是检察机关外部的法律监督职能,而且严重危害审判监督程序的效果,体现的并不是法治思维和法治方式。

“而且它不符合‘枫桥经验’的‘坚持矛盾不上交,就地解决’的精神。”王祺国指出,很多社会矛盾实质就是民事权利义务之争,法院办理的案件绝大多数也是民事案件,像浙江省一年法院审理、执行的民事案件70万件左右,涉及千家万户老百姓的切身利益。法院出现的司法不公、司法腐败的“重灾区”在民事诉讼领域,重要的原因就是缺乏有效的同步骤的法律监督;而向司法机关申诉、上访的案件,民事案件也占大多数。民诉法第209条却让案件越来越往上走,案件引发的矛盾越来越积聚在上级司法机关。省级以上司法机关,最高人民法院、最高人民检察院成了大量民事案件申诉、上访集合地。

“事实上,去年高检院接受的信访、上访案件已成为中央政法机关的第一位。北京市和省会城市普遍面临因民事申诉、上访引起的严峻的社会稳定压力。这一极不正常的现象已经引起了中央的高度重视。”王祺国表示。

王祺国表示,诉讼法律的完善要紧紧围绕如上所说的“三个维护”,因为诉讼是社会管理、治理的末端环节,程序设计既要有利于司法权的行使,更要便于人民群众的诉讼,还要与我国复合型的司法结构相适应。总之,诉讼制度要接地气,法律监督要实用,在我国缺少法律监督传统而各方面对加强检察机关法律监督呼声十分强烈的社会现实面前,评价和完善法律监督制度,一切都要从国情出发、由实践来检验。

他建议,最高人民法院、最高人民检察院应当分别或联合对修改后的民诉法第209条的执行情况开展全面深入的调研;期望全国人大常委会专门机构单独或联合“两高”对民诉法执行中的审判监督情况进行调研,从实践中存在的普遍性突出问题中分析、论证对民诉法第209条作修改、完善的必要性和可行性。

至于他本人的设想,他认为完善民诉法第209条可分两步走:第一步,使检察建议法律效力化,赋予检察建议与抗诉同等地位。这是过渡性安排,因为法律上已经规定了检察建议这一法律监督方式,只要立法解释或司法解释明确其效力就可以做到,但这仅仅是法律的适用问题,对完善民事诉讼法律监督制度治标不治本。第二步,基本恢复2012年修改前的民诉法关于按审判监督程序抗诉的规定,保留现在检察建议(具有法律效力)的监督形式;同时必须根据我国的审级制度、再审制度、法律监督制度的基本机理,在程序上、条件上、范围上、结构上再作科学分类、合理优化,确保检察机关的法律监督与法院的审判监督有机衔接、优质高效。

“在全面推进司法体制改革的今天,应当是到了对这一条文在实践中认真求证、理论上深入研究的时候了,这样的认识体现的是科学立法、民主立法的勇气,反映的是依法治国中法律应当具有的生命力和生产力。”王祺国坚信,“民诉法第209条内容一定会在不远的将来进行科学重构。”

王祺国表示,民事诉讼制度是涉及民生的重大问题,任何程序制度的设计、改良必须以问题为导向,以实践为遵循,让人民群众看得明白、走得进去;只有公平正义能够在基层及时得到实现,社会矛盾能够在初始环节得到解决的诉讼制度、监督制度才是有持久生命力的。这是法治社会中人们共同的期待。


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