中国农村土地制度变迁30年:回眸与瞻望

作者:王景新

现代经济探讨 2008年09期

  一、农村土地制度变革历程和新框架

  1.新型农村土地制度确立时期(1978~1999)

  (1)恢复和拓展农业生产责任制,创立集体土地家庭承包经营制度。党的十一届三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》和《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》仍然具有“左”倾错误的痕迹,“不许分田单干”,“不准包产到户”;但谁也没有想到,这两个旨在维护和完善人民公社体制的文件,却成为打破人民公社体制、创立集体土地家庭承包经营制度的发端。农业生产责任制恢复和发展的过程,实质上是农村土地制度改革的过程。它经过了“小段包工—联产承包—大包干”过程,最终以“集体土地家庭承包经营”的形式定格。

  (2)自1982年至1986年,我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施①,初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。第一个中央一号文件肯定了“双包”制,说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分”。第二个中央一号文件论证了家庭经济广泛的适应性,认为它克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病,又继承了以往合作化的积极成果。第三个中央一号文件规定:“土地承包期限一般应在15年以上,生产周期长的和开发性项目……承包期应该更长一些”。第四个中央一号文件取消农副产品统购派购的制度,强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。第五个中央一号文件“鼓励耕地向种田能手集中,发展适度规模的种植专业户”。1988年的《宪法》修正案规定,“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

  (3)农村改革试验区,把承包土地制度改革引入到试验探索、普遍推广和完善阶段。自中共中央政治局会议通过《把农村改革引向深入的决议》(1987-01-22)以后,农村改革试验区发展到30个②,其中土地制度改革是主要试验项目。如:贵州湄潭“增人不增地、减人不减地”和农村税费制度改革试验;山东平度的“两田制”试验;北京顺义县土地适度规模经营试验;苏南农业现代化建设试验;广东南海农村土地股份合作制试验;湖南怀化长期租赁开发山地试验;陕西延安“四荒”地使用权拍卖与小流域治理试验;安徽阜阳土地制度与农村税费制度改革试验”等③。邓小平南巡讲话和党的十四大以后,稳定和深化家庭承包经营制度成为这一时期农村土地政策的主题。1993年的《宪法》修正案写入“家庭承包经营”,使其成为我国一项基本经济制度。1995年3月,国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》,对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定,集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。

  (4)第二轮土地承包,农村土地制度改革深入到全面完善、系统的制度性安排和规范的新阶段。在第一轮土地承包到期之前,《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发[1993]11号文件)提出,“在原定耕地承包期到期之后,再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的,承包期可以更长”。随后,开始第二轮土地承包试点工作。《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号文件)对第二轮土地承包工作进行了具体的部署,延长土地承包期限的工作在全国展开。1998年8月修订的《土地管理法》规定,“土地承包经营期限为30年”。同年10月,中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明,“要坚定不移地贯彻土地承包期延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”。

  2.立法规范承包土地制度、改革建设用地制度的时期(2000~2008)

  (1)《农村土地承包法》颁布实施,标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。农村土地制度法制化一直伴随土地制度改革全过程。如1984年的《森林法》④,1985年的《民法通则》,1988的《宪法》修正案和《土地管理法》等,分别对林地和耕地承包经营做出相应规定。1999年,《农村土地承包法》纳入立法计划。2000年,中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出,要加快农村土地制度法制化建设,长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发[2001]18号),是我国最完整提出土地流转的规范性文件。2002年8月29日,全国人大常委会以罕见高票通过《农村土地承包法》,翌年3月1日正式实施,该法“是继新中国的土改法之后,另一部让农民改善经济地位的好法律”⑤。2004年颁布《农村土地承包经营权证管理办法》和修改《农业法》。2005年颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》。一系列法律法规公布实施,表明了我国政府长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求。

  (2)2004~2008年,我国农村改革史上第二轮“五个一号文件”出台和实施⑥,土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。从2000年开始,我国农村土地制度改革分两条主线向纵深推进:其一,继续完善和规范承包土地制度;其二,探索土地征用制度改革,推进农村建设用地制度改革。2000年的《宪法》修正案明确了土地征用可以采用征用和征收两种方式,成为土地征用制度改革的依据。2004年的一号文件要求“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度,……积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。2005年的一号文件继续强调“加快推进农村土地征收、征用制度改革”;同时要求“认真落实农村土地承包政策”,“妥善处理土地承包纠纷”,“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利,尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。2006年的一号文件要求进一步探索征地制度改革经验,同时“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制,有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。2007年的一号文件提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”,“加快推进农村集体林权制度改革。2008年的一号文件提出“加快建立土地承包经营权登记制度”,“严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点……依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。

  二、农村土地制度变迁方式和路径

  1.农村土地制度变革的动力:农民的生存压力与执政党和政府顺民意的强力推动

  农民生存压力是农村土地制度变革的第一推动力。人民公社体制的弊端,加上10年“文革”的破坏,农村经济发展迟缓,农民普遍贫穷,吃饭成为最紧迫的大事。这是改革起步时期的最重要的基本国情。1957年,我国人均占有粮、棉、油分别为318.7、2.3和5.1公斤,到20年后的1978年,人均占有粮食只增加了12.7公斤,人均占有的棉花和油料反倒分别减少了11.5%和16.6%;人均收入由1957年的40.5元,增加到1978年的73.8元,20年间,来自集体分配的人均收入只增加了33.3元,年均只增加1.17元。其时,农村还有2.5亿人吃不饱肚子,处在绝对贫困线以下,农民再也无法忍受贫穷的煎熬。另一方面,执政党和政府关注民生、尊重农民的选择、重视农村经济发展和社会稳定。农村土地制度改革不可避免。

  2.农村土地制度变迁的约束条件:政治权衡、改革结果不确定性和人民公社体制遗留

  任何一项制度变迁都是在一定的制度环境之下发生,一定的制度环境和利益主体的目标追求构成了制度变迁的路径依赖⑦。从我国农村30年变迁的历程看,政治权衡、改革结果不确定性以及人民公社体制因素对农村土地制度变革的强大约束力,农民自发的制度创新必然遇到极大阻力和风险,此时,执政党解放思想和国家强力推行就显得十分必要。安徽小岗村和一些贫困地区的农民,冒着风险私自分田单干的行为,最好地诠释了农民自发的制度创新方式;而改革初期“五个一号文件”的产生和贯彻,则是执政党思想解放和“国家强力推行”的最好证明;“上面放,下面望,中间有根顶门杠”的时政民谣,以及“辛辛苦苦几十年,一夜回到解放前”的抱怨,反映了当时的社会阻力和国家强力推行的必要性。

  我国农村土地制度变迁的路径依赖特征显著。首先,政治权衡和改革结果的不确定性,决定了农村土地制度改革的起点只能是恢复生产责任制,从土地经营方式的变革起步。社会主义意识形态在改革之初的约束是强有力的,要规避改革的政治风险,必须保持土地集体所有制,因此“两权分离”的理论和“联产承包”的实践应运而生。土地制度改革结果的不确定性风险,在很大程度上干扰了改革者的决心。

  其次,土地承包经营的发包方式,必须公平优先、兼顾效率而不是相反。“耕者有其田”是历代农民的理想追求,满足农民的土地欲望不仅是经济发展之必须,而且是民心趋从的重要条件,因此历代统治者都必须重视农村土地问题;“均贫富”反应在土地占有关系上就是“均田地”,“强制掠夺”与“抑制兼并”折射封建王朝社会治乱及兴衰更替。因此,处理今日中国农民土地权利仍然是公平比效率更重要。但是,土地制度改革从恢复农业生产责任制起步,联产承包经营的最初含义是将农产品生产任务按田亩劳动力分解“包产到户”,因此“按劳动力分配责任田”理所当然,同时必须照顾人口对土地的平均需要。这样一来,“按人劳比例”分配责任田⑧就成为农村土地制度变革起步阶段的最好选择。当土地承包期限不断延长,且与粮食等必需农产品的生产任务脱钩以后,集体成员平均分配集体土地才成为必然。

  第三,人民公社所有制关系过渡到“三级所有,以生产队所有为基础”,构成了我国农村土地制度变迁的重要路径依赖。1960年代初形成的《农村人民公社工作条例》,不仅是改革初期,而且是当前确认农村土地所有权、发包权、承包权的重要依据。土地所有权人民公社、生产大队、生产队三级所有,以生产队为基础,分配核算单位也以生产队为基础。所以,只能将生产队的农业用地分配或发包给本队成员,“不能打破生产队边界”。当人民公社解体以及重建乡(镇)人民政府后,土地“三级所有”分别对应为乡(镇)农民集体所有、村农民集体和村民小组农民集体所有,并被相关法律予以固定。土地所有权三级分享的法律框架,显然照顾了人民公社所有制关系的惯性。

  3.农村承包土地制度变迁,分成家庭承包的耕地和其他方式承包的非耕地两大类别,循着“明确所有权,稳定承包权,放活使用权,保障收益权,尊重处分权”的路径展开

  明确所有权。(1)按乡、村、组三级分享的框架,重塑农村集体土地产权主体。如《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会经营管理”;“两个以上农村集体经济组织的农民集体所有,由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理”;“已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。(2)界定土地所有者的权益。包括集体土地所有者在法律上的最终归属权,所拥有的发包权,土地管理权,规划、利用和管制权,合法收益权。同时,按权利和义务对等的原则,用法律制度规定所有者的相关义务。

  稳定承包权。其一,使农民有足够长的土地承包期限。1984年的中央一号文件规定“土地承包期限一般应在15年以上”。在第一轮承包土地逐步到期之际,1993年中发11号文件规定“在原定耕地承包期到期之后,再延长30年不变”。1998年9月25日,江泽民总书记讲话强调“30年以后也没有必要再变”。其二,限制承包土地周期性的行政调整。承包土地随人口增减变化周期性调整是改革早期的通常做法,贵州湄潭“增人不增地、减人不减地”的试验被推广后,开始从制度上割断新增人口与土地的联系,《农村土地承包法》规定,“承包期内,发包方不得收回承包地”,“不得调整承包地”。至此,农民获得了长期且较稳定的土地承包权。

  放活流转权。放活流转权是为了解决现实中的两对矛盾,即集体成员和劳动力不断增加与耕地不断减少的矛盾,社会化大生产与分散经营的矛盾。新增人口和新增劳动力都有资格获得平均份额的土地,如果照顾这一需要,土地就得在农户之间不断调整,而且土地分割会越来越零碎。但又必须解决新增人口和新增劳动力的生活来源,于是允许土地使用权依法、自愿、有偿转让,试图通过“市场调节+配套政策”(如开发“四荒地”、发展非农产业)的途径化解人地矛盾。

  保障收益权。改革之初,农民创造了“交够集体的,留足国家的,剩余全是自己的”分配方式。随着农产品供给逐渐转向结构性过剩,我国取消了农民联产承包中最重要的一项内容,即粮食等大宗农产品的定购合同;在调整国民收入分配关系的农村第二步改革中,又取消了农业税及其附加,至2006年,农民承包土地的收益全部归了农户。还实施了粮食直补、良种补贴等直接与承包土地相关的扶持政策,部分解决了农村承包土地的收益权问题,极大地提高了农民土地收益预期。但国家征用农民土地、农村建设用地、农民宅基地的收益大量流失问题还远未解决。

  尊重处分权。随着改革的深入,延长土地承包期限和稳定承包权,农民土地承包权内涵不断扩张。农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》(1994-12-30)规定:“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包标的依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护,但严禁擅自将耕地转为非耕地”。又规定“如果承包人在承包期内死亡,该承包人的继承人可以继承,承包合同由继承人继续履行,直至承包合同到期”。目前,法律规定的处置权包括转让权、收益继承权、互换和入股权,但农民土地承包权的继承权打了折扣,抵押权一直未赋予农民。

  农用非耕地的制度安排。农用非耕地制度改革,主要指采取非家庭承包形式承包的“四荒地”(即荒山、荒坡、荒沟、荒滩)和林地及林权制度改革。由于农用非耕地开发投资周期长,投资风险大,必须给农民一个更加稳定的预期,必须实行规模开发。这是土地制度改革试验区提供的经验。现实中,农用非耕地制度安排与耕地制度安排的最大差异表现在三个方面:其一,耕地承包强调“公平”,并采取家庭承包方式;非耕地资源配置强调“效率”,采取租赁、竞标承包等非家庭承包方式。其二,耕地承包经营权30年不变;非耕地承包期限更长、更稳定。其三,耕地承包经营权有收益继承权但不能抵押;非家庭承包的土地经营权可以继承、可以抵押。

  三、农村土地制度运行态势及其评价

  我国农村土地制度变革伴随并推动了农村改革开放30年的历史进程,对农村经济社会发展乃至对中华民族的伟大复兴都发挥了重大作用。但现行农村土地制度存在着历史局限性,深化改革势在必行。

  第一,农村土地第二轮承包工作,按照中央要求于1999年12月底已顺利完成,“两证”到户率逐年提高。但从全国看,到2006年底,极少数人地矛盾突出、干群关系紧张的村仍然没有完成第二轮土地承包。

  第二,农民承包土地面临调整压力。(1)土地分配起点不公平引发调整。第一轮土地承包是在总结安徽等地农民自发承包经验的基础上迅速在全国推广的,各地发包土地有很大差别。第二轮土地承包过于强调“大稳定、小调整”,失去了化解人地矛盾的最佳机遇。“起点”不公平加上土地征用,造成了大量“无地农民”。我们入户问卷表明,目前全国至少有10%的农村人口没有承包土地。(2)国家征地或农村建设用地引发调整。土地征用或乡村非农化利用以后,大多数村庄采用集体成员平均分配土地补偿,同时重新调整承包土地的办法平衡各种利益矛盾。(3)农田整理和标准化建设需要打破家庭承包土地边界,而导致重新发包。(4)新农村建设中的一系列建设活动,农地大量非农化利用,不可避免地引发承包土地调整。(5)人民公社体制残留和干部配置资源的欲望催生土地调整。结论:集体土地总量减少的过程,是农民承包土地调整的过程;“赋予农民长期而稳定的土地使用权”远未落实,农民土地权利事实上短期而不稳定。

  第三,“四荒地”占有不公平、林地和林权矛盾突出,影响耕地承包制度运行。改革之初,“四荒地”开发采用“谁开发、谁使用”的鼓励政策,“四荒地”占有不均匀。经过30年的开发,这些土地的价值显现,成为引发土地矛盾冲突的重要因素。林地承包和林权制度改革有类似的情况,以往潜在的“干部林”、“大户林”等问题浮出水面,不仅导致了复杂尖锐的山地林权争斗,而且对林木的破坏也相当严重。解决上述矛盾是一个两难选择:如果按起点公平的原则,重新分配已开发“四荒地”,违背了当年鼓励政策的承诺;如果保护开发者的既得利益,维持现有圈占格局,占有较少“四荒地”的农民意见又特别大,以致上访不断。

  第四,农村土地流转制度极易受到政策调整的影响,没有达到预期的政策目标。我们曾希望依靠土地承包经营权流转制度,化解人地矛盾、稳定土地承包关系、发展适度规模经营。但从这几年的实践看,土地流转政策目标并没有实现。我国农村土地流转在2002~2003年达到高潮,自2004年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后,转出土地大面积回流。2005年我们回访苏中某县,该县2004年流转面积已达8.77万亩,2005年6月底又回落到6.94万亩,流转面积减少了20.9%。近两年,土地流转仍然停滞不前。

  第五,我国农村土地占有格局、农户收入结构乃至整个生产关系都发生了新变化,长期坚持家庭承包这一基本经济制度,需要长远的制度安排。(1)农业内部的土地流转出现了两种逆向发展趋势:其一,种植业农户的土地经营规模不是越来越大而是越来越小,农民兼业化现象越来越普遍,与此相关联,劳动密集型产品(如江南棉花)快速消失了;其二,蔬菜瓜果、苗木花卉、水果等经济作物的种植面积越来越大,可喜的是,经济作物专业户以及养殖业的组织化程度较高,摆脱了耕地的束缚,依赖技术和信息的投入以及市场和行业组织获取利润。(2)农村“双层经营体制”始终没有形成,从所有制结构、产业结构、劳动力从业结构看,已经形成农户经济、村集体经济和新经济体(合作经济、工商业主经济)三足鼎立的格局。(3)家庭经营性收入不断降低,而工资性收入的比重越来越高,家庭经营的社会化趋势明显。2004年,苏、浙、沪三地农户的工资性收入比重大幅度上升,分别为52%、48%和78%,这几年仍然呈上升趋势。(4)外来民工不断增加,“乡整村治”治理格局亦不能适应现实需要。

  四、农村土地制度深化改革的思路及政策选择

  未来农村土地制度改革的方向,必须考虑现有的约束条件,避开集体土地所有权公有或私有的陷阱。将赋予农民长期而有保障的“土地使用权”的阶段目标,拓展为赋予农民长期而有保障的“土地财产权利”终极目标。继续沿着“明确所有权,稳定承包权,放活流转权,保障收益权、尊重处分权”的路径向纵深发展。

  农村土地制度深化改革的思路,应该用多元产权模式和制度安排,实现并保障农民土地财产权:家庭承包土地,集体所有、农民永佃,完善财产权;农村建设用地,登记发证、允许入市,保障交易权;农民宅基地,实行多元产权,有偿供给,无期限使用;最严格的耕地保护,尝试购买农地开发权;涉及农民土地财产及收益的征用制度,应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革。

  1.家庭承包土地,集体所有、农民永佃,完善财产权

  对农村承包土地制度的评价,有人说它适合中国国情,要长期坚持;有人说它是一项没有完成的改革的“半拉子”工程;有人说“中国现行的土地制度本来只是临时用来替代公社解散后的制度真空”的,“有些人无视这种土地制度与市场经济内在要求的冲突,一厢情愿地希望将这种临时性制度永久化”⑨。在我国未来土地制度改革的方向性选择上,出现了“公有”与“私有”的争论(樊纲,2007)。主要有两派观点:一种观点认为,如果不从《宪法》上修改基本土地制度,其它技术性改革都不会有理想的效果;另一种观点认为,土地是否私有并不重要,在国有和集体所有的大框架下,我们仍能做出很多改进,达到自由交易的有益效果⑩。

  我们认为,比较稳妥的办法是:用农民集体成员“按份共有”的实现形式,改造农村土地集体所有制度,使其所有权主体具体化、人格化;同时将承包土地抵押权赋予农民,把“30年不变”“土地承包经营权”拓展为“永佃土地使用权”,法律将其界定为“农民私有财产权”,纳入私有财产保护范畴。这样做,既可以充分实现和保障农民集体土地所有权,又能减少土地私有化“结果不确定性”风险。历史上,我国江南曾经流行的清田、民田和客田“三制分离”(11),权利边界清晰且都能入市交易的土地制度,为我们探索农村土地所有者、承包者和耕作者的权利提供了有价值的经验。

  2.农村建设用地,登记发证、允许入市,保障交易权

  农村建设用地入市十分必要。第一,农村集体土地非农利用的市场价值显现,加上农民对平等土地权利(同地、同价、同权)的追求,构成了农村建设用地进入市场的推动力量。第二,国家建设用地需求量急剧增长,“地荒”已成为制约区域经济发展的瓶颈,开辟农村建设用地市场,可以缓解土地供给紧张的矛盾。第三,土地“隐形市场”大量存在,客观上促进了农村社区经济发展、集体财富积累及稳定农民收入,但这种流转缺乏合理规制,滋生土地纠纷,影响社会稳定,农村建设用地市场化改革迫在眉睫。

  从可行性上看,一方面,国家法律空间为其进入市场准备了“准生证”;另一方面,地方政府率先探索,为农村建设用地入市储备了政策。如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定:“集体建设用地流转方式与国有土地一样,可以出让、出租、转让、转租和抵押”;“可以使用集体建设用地兴办各类工商企业、外资投资企业、股份制联营企业;兴办公共设施和公益事业;兴建农村村民住宅”。云南省委省政府《关于发展壮大农村集体经济的意见》“积极鼓励农村集体经济组织按规划整理农用地和建设用地,允许用新增有效耕地折抵建设用地指标,……其收入全额返还农村集体经济组织”。“若农村集体土地被征用,可以按批准征用地面积预留10%-15%,作为失地农民的安置用地,用于发展二、三产业”。苏州市委《关于促进农民收入持续增长的意见》要求,“认真落实村集体建设留用地政策,在规划时留出10%左右作为农村集体建设用地”;同时“加大宅基地置换力度,置换后增加的土地,原则上20%-40%作为集体建设用地”。

  农村建设用地入市,需要研究解决以下问题:(1)对进入市场流转的农村建设用地的边界、来源进行明确规定。如限定集体建设用地要符合国家产业政策及当地土地利用总规划、城市和村庄规划,落实土地利用年度计划指标等。(2)规定农村建设用地进入市场的用途和方式。如入市非农建设用地限定用于兴办各类企业、公共设施、公益事业、农民住宅,禁止用于商品房开发;集体建设用地流转基本形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。(3)对农村建设用地进入市场的主体和程序作出规定。如本集体经济组织2/3以上成员同意,要签订书面流转合同并申办登记确认手续。(4)对农村建设用地流转收益分配作出规定。

  3.农民宅基地,应按照尊重历史、照顾现实的原则,实行多元产权

  现行农民宅基地制度与市场化、城乡一体化的发展趋势相背离,严重侵害农民的财产权利,影响社会和谐与进步,改革势在必行。

  解决农民宅基地产权归属,必须尊重历史和现实两个方面。1982年宪法颁布以后,农民新增的宅基地是通过农户申请,集体无偿提供给的,其所有权属于集体,这一部分宅基地应执行现行“宅基地集体所有,农民无偿、无期限使用,可以继承”的制度,同时,赋予农民宅基地抵押权。

  那些祖传的农民宅基地,经过新中国土地改革分配和重新确认,由县人民政府颁发过《土地房产所有证》的农民宅基地,应还权与农民,实行宅基地农民所有。因为,土改后农民私有宅基地属于生活资料,它既不在“赎买”之列,也不在“改造”之列。1956年《高级农业生产合作社示范章程》还明确规定,“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。1961《农村人民公社工作条例(修正草案)》才无理由地将“全大队范围内的土地,都归生产大队所有”。1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》进一步强调“宅基地等,一律不准出租和买卖”(12)。这件事引起了农民抵触,1963年3月20日,《中共中央关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》作了一些让步,比如社员的宅基地,“归农户长期使用,长期不变”;“社员新建住宅占地无论是否耕地,一律不收地价”。这种制度安排致使大量农用地被占用,于是导致了“一户一宅”制度,再衍生出今日的“小产权房”问题。

  我们认为,从趋势上看,农民宅基地越来越需要市场化配置,需要在明晰产权的基础上,将农民宅基地获取逐渐从无偿转变为有偿,农民住宅也逐渐商品化。宅基地属于农民生活用地,马列主义历来认为生活资料应该私有或个人所有;同时,农民房产是私有的,可以代际传承,宅基地使用权无期限,等于私有,应该把无期限的使用权改成所有权,并允许买卖。

  4.最严格的耕地保护,应尝试通过购买农地开发权的方式,完善基本农田保护制度

  我国“最严格的耕地保护制度”并未建立起来(13),基本农田数据虚假成分较多,原因在于:把保障粮食安全的公共责任转嫁给农民承担,而未照顾农民土地收益损失,农民和农民集体没有保护的积极性;地方政府具有转用农地的利益激励和操作便利;中央政府监督这一制度运行成本过高而无效率。美国政府通过购买农地永久开发权、建立“保留农田”(14)制度的经验值得借鉴。我们建议,随着中国财政实力空前增长,有条件尝试购买基本农田永久开发权,完善基本农田保护制度。

  5.涉及农民土地财产及收益权的土地征用制度,应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革

  首先,从观念上突破。在中国的传统文化和政府管理理念深处,并没有把农村集体土地看成“最基本生产资料”和农民土地财产。在新圈地运动中,政府、基层组织、民间权势和工商资本都是强者,只有农民集体和土地承包人是弱者。征地制度改革的根本出发点,应该转变观念,把管制农民、便利资本的征地制度改变成保护农民、限制资本的征地制度。

  其次,通过立法完善具体制度。征地作为国家的强制性权力,应严格限制于“公共利益需要”;经营性用地不能动用国家的强制性的征地权。无论公益性用地还是经营性用地的征用,都要尊重农民集体土地所有者的谈判权,并且保障其土地所有权转移的收益分配权。一些地方探索了征用土地制度补偿分成比例,比如:山西规定征地补偿集体得20%,失地农民得80%;福建规定征地补偿大多数归失地农民(李平,2007)。下一步立法应当确定土地所有权转移和用途改变后的增值收益,在农民集体和承包土地农户之间按比例分成,国家则通过土地增值税的方式参与分配。

  注释:

  ①“中央一号文件”是中国农村改革史上的专用名词,1982-1986年,连续颁发的第一轮五个“中央一号文件”依次为:《全国农村工作会议纪要》,《关于当前农村经济政策的若干问题》,《关于一九八四年农村工作的通知》,《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,《关于1986年农村工作的部署》。

  ②农业部农村改革试验区办公室编:《认识与实践的对话——中国内功村改革试验十年历程》,中国农业出版社1997年版,第88页。

  ③王景新著:《中国农村土地制度的世纪变革》,中国经济出版社2001年版,第24页。

  ④该法规定:“集体或者个人承包全民所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的,承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有;承包合同另有规定的,按照承包合同的规定执行”。

  ⑤肖瑞、李利明访问杜润生:《农村土地制度的变革之路》,来源中国宏观经济信息网2002年10月14日。

  ⑥2004~2008年,面对我国农村改革发展的新形势,中央连续颁布了第二轮的“五个一号文件”,依次是:《关于促进农民增加收入若干政策的意见》,《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》,《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。

  ⑦刘荣材:《农村土地产权制度变迁模式选择的路径约束分析》,《农业经济》2007年第1期。

  ⑧据1984年冬至1985年春进行的全国抽查,农村集体经济组织中有70.1%按人口承包,21.3%按人劳比例承包,8.1%按劳动力承包,平均每户承包0.62公顷耕地。——转引自张红宇、陈良彪著:《中国农村土地制度建设》,人民出版社1995年版,第13-14页。

  ⑨文贯中:《市场畸形发展、社会冲突与现行的土地制度》,《经济社会体制比较》2008年第2期,第45~51页。

  ⑩周慧兰:《土地改革:深化流转是方向》,《21世纪经济报道》2007年11月12日,来源21世纪网http://www.21cbh.com/Content.asp?NewsId=19241。

  (11)清代,江南民间土地买卖契约中有清田、民田、客田之分。清田即所有占有和使用权归一的土地,但拥有者的数量受到严格限制,大多限于山地和坟地;民田,所有但不占有,地主有承粮管业权、买卖权,但无耕种权利;客田,占有耕种但无所有权,耕种者有世袭耕种的权利,通称永佃权,永佃权可以自由买卖、抵押和转租,但需要向土地所有者纳租,土地所有者须完粮纳税。上述三种土地权利都可以买卖,所交易的都限于自己的那一份权利。

  (12)《农业集体化重要文件汇编(1949-1957,1958-1981)》,中共中央党校出版社1981年版。

  (13)张晓山:《中国农村土地制度变革的回顾和展望》,《学习与探索》2006年第5期。

  (14)1979年,美国King县从农场主手中买下了12800英亩土地的永久开发权。这些被买断了永久开发权的土地叫“保留农田”。按照法律规定,“保留农田”的所有权属于农场主,但所有者必须保证它不转为非农业用地。所有权不能卖给耕作者以外的任何人做任何事。但所有者可以抛荒、退耕、休耕。政府购买农地永久开发权,有效控制了耕地减少。

作者介绍:王景新,浙江师范大学农村研究中心主任,工商管理学院副院长、教授。(金华 321004)


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