甘肃政法学院制度建设情况调研报告

甘肃政法学院制度建设情况调研报告

高校规章制度是高校为了组织和处理各项行政管理工作,按照一定程序制定的,在全校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称。从此定义可见,高校规章制度是规范性文件的总称,所谓规范性文件,是指具有高校范围内普遍有效性并能够反复适用的规则;其次,高校规章是一定的高校主体依照一定的合法程序才能制定的规范;最后,高校规章制定的目的和宗旨是为了组织和处理学校的行政管理工作,规范行政管理权的有效运行。这些规范都是高校教职员工、学生必须遵守的,也是他们正常学习、工作、生活的强有力保障,特别是高校内部的规章制度,更是与广大教职员工、学生息息相关。

一、 我校制度建设的现状

(一)我校现行管理制度的种类及数量。

根据《甘肃政法学院规章制度汇编》(一、二、三、四册)记 载及我校2006-2012年历年年报统计数据,我校各类规章制度总计439项。涉及党务综合、行政综合、纪检监察、组织、宣传、统战、工会、团委、教学、科研、人事、学生、外事、审计、财务、国资与后勤、保卫等17大类。

(二)现行管理制度建设的基本历程。

甘肃政法学院前身为甘肃省政法干部学校,创建于1956年。为

了加强对我省政法人才的培养,以适应四化建设的需要,甘肃省政府决定,在甘肃省政法干部学校基础上,筹建甘肃政法学院。1984年12月,经教育部批准,甘肃政法学院成立,开办普通高等教育。学校于1997年通过原国家教委组织的普通高等学校本科教学工作合格评估,1993年取得学士学位授予权,2006年取得硕士学位授予权。经过50年的建校历程,学校已形成了本科教育、研究生教育等多层次的办学结构和培养体系,成为在我国有一定影响的政法院校和西北地区政法类高级专门人才培养的重要基地。

我校现行管理制度建设的基本经历了以下三个阶段:

1、管理制度初步建立时期。1984年12月,经教育部批准在原甘肃省政法干部学校的基础上成立甘肃政法学院,开办普通高等教育。学校设置有纪律检查委员会、党委办公室、组织部、宣传部、马列主义教研室、工会、共青团委员会。行政系统设院长办公室、人事处、教务处、科研处、图书馆、法律系、干部专修部、总务处等共计15个处级单位。建校初期,学校围绕校风校纪建设,制定了一系列规章制度,奠定了我校制度建设的基础。1986年1月确定甘肃政法学院校训为“求实、严谨、团结、奋进”,先后制定了《甘肃政法学院关于贯彻〈高等院校教师职务试行条例〉的暂行办法》、《甘肃政法学院法律学专业四年制本科教学计划》、《甘肃政法学院公安管理专业二年制专科教学计划》、《关于修订八九级各专业教学计划的意见》、《关于教材建设审批程序的暂行规定》、《甘肃政法学院教材管理办法(试行)》、《甘肃政法学院教材编写、出版及申请教材出版定额补贴的

实施办法(试行)》等教学方面的规章制度。

1990年12月14日院长办公会议讨论通过了《甘肃政法学院“八五”计划(1991—1995)和十年规划(1991—2000)》,确定了我校在“八五”期间的培养任务是:面向甘肃,为振兴甘肃加快甘肃的法制建设培养合格的专门人才。学校设计规模为在校学生1200人(四年制本科生800人,干训生400人)。同时,还承担全省检察、法院、司法、民政等部门在职专业干部的短期培训任务。校党委还对工会、团委、学生会等群众组织建设的指导思想、工作任务、干部配备原则从制度层面予以规范,从而保证了群众组织按照各自章程独立自主地开展工作。

1992年2月,甘肃省委任命董天良为甘肃政法学院党委书记、代校长。新一届校党委借着邓小平同志南巡谈话的东风,抢抓历史机遇,带领全校广大教职工锐意改革,开拓进取,使普高、成教、干部培训三位一体同步发展,积极开创学校建设事业的新局面。在制度建设上,教学管理工作得到进一步规范。学校召开了校以来的首届教学工作会议,制定并颁布实施了《关于加强课程建设的意见》、《优秀教学质量奖评定办法》、《科研管理暂行办法》等20多个加强教学、科研工作的规章制度,将学校的教学工作向规范化和制度化大大推进了一步。学校成立了教学质量评估委员会,制定和修订了学校《关于加强课程建设的意见》、《课程质量评估办法(试行)》和《教学质量评估办法(试行)》,首次对全校助教以上职称的教师进行了教学质量评估,通过了《关于中层以上干部联系学生班级的若干规定》、《进一步

加强考试管理工作若干规定》、《学校资助重点科研项目管理暂行办法》。为了使师资队伍在数量、质量、职称、年龄、专业等结构层次方面趋于合理,学校制定了《关于加强师资队伍建设的意见》、《专业技术职务任职资格评审办法》、《专业技术人员年度考核试行办法》、《优秀中青年教师评选及享受院内特殊津贴办法(试行)》等规定,加强了教师队伍建设。

为了建立结构合理、优化精干、充满活力的教职工队伍,启动内部活力,提高办学水平和效益,为了建立结构合理、优化精干、充满活力的教职工队伍,启动内部活力,提高办学水平和效益,1992年9月学校制定了《人事制度改革试行方案》、《校内分配制度改革试行方案》、《教师教学工作量计算办法》及《教师教课酬金及超课时酬金发放办法》,率先在甘肃省高校实行校内津贴分配制度,极大地调动了教职员工干事创业的积极性。1992年学校加强了后勤管理及公费医疗改革,制定了《学校水电暖管理办法(试行)》、《住房分配办法》、《集资修建住宅楼若干问题的规定》、《甘肃政法学院关于贯彻执行〈甘肃省省级公费医疗制度改革意见〉的实施办法》,这些管理办法的制定实施,使学校后勤管理向规范化迈进了一步。

2、进一步修改完善时期。1996年,国家教委决定,对改革开放以来新建的全国108所普通本科高等院校的教学工作,组织专家进行合格评价。为此,从1996年开始,全校上下统一认识,把“迎评”工作作为学校工作的重中之重,着手准备。学校制度建设也随着迎评工作进一步完善。

为不断提高我校办学质量和效益,推动各项事业的发展,制定了《甘肃政法学院“九五”规划》,明确了我校坚持提高办学水平和效益,逐步压缩专科教育,大力发展本科教育的方向,确立了“立足政法系统,面向全社会,依托甘肃,辐射西北,大力为基层培养德、智、体全面发展的应用型法律、公安、管理人才”的培养目标。以此规划为方向,学校先后制定了《甘肃政法学院“九五”科研规划》、《“九五”教改规划》、《“九五”师资队伍建设规划》、《“九五”教材建设规划》、《1995-1997年重点课程建设规划》、《1998-2000年重点课程建设规划》、《学科带头人评选和管理办法》、《校办产业管理暂行办法》。为规范教学管理,学校出台了《优秀教学成果奖评选办法》、《学生专业实习规范》、《教研室工作条例》、《教学督导工作条例》、《劳动课管理办法》,完善了《班主任工作条例》、《班主任工作职责》等加强教风、教学环节和教学纪律的规章制度,学校先后召开了6次教学工作会议,制订了《关于进一步加强和改革教学工作的意见》等7个教学管理文件,进一步提高了教学管理效率。

为有效加强师资队伍建设,学校制定了《引进高层次人才暂行办法》、《在职人员攻读研究生若干规定》、《关于进一步加强教师队伍建设的若干措施》、《关于完善青年导师制办法》等加强师资建设的文件和办法,使我校教师队伍管理工作进一步规范化、制度化。1998年12月,学校召开了建校以来首次党建和思想政治工作会议,为学校的教学、科研和学生管理提供强有力的思想保证和精神动力,通过了《关于贯彻〈中国共产党普通高等学校基层工作条例〉的实施细则》、

《关于贯彻〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉的实施办法》、《关于在青年教师和大学生入党积极分子中培养与发展党员工作的意见》、《关于党建思想政治工作先进集体和先进个人评选办法》等4个文件,增强了广大教职工贯彻执行党的教育方针的自觉性。

1999年11月,我校召开第一届第一次教职工代表大会和第一届第一次工会会员代表大会,职工参政议政的渠道得以建立。今后,凡是涉及学校改革发展和教职工切身利益的的重大决定、决策,均需提交教职工代表大会讨论通过后才可以实施,学校教职工民主治校的方式从制度层面得以确立。

3、管理制度加强和充实时期。2001年,《学校“十五”发展规划》出台。“十五”期间,学校按照社会需求和专业设置计划,招生培养层次以本科生为主,专科为辅,适度发展高职教育,积极申办和发展研究生教育。争取到2005年,全日制在校生达7000人左右,其中本科生5000人左右,专科和高职类学生2000人左右,硕士研究生100人左右。为与此规划相适应,校党委和行政审时度势,为强化专业特色,组建优势学科,制定了《甘肃政法学院教学机构设置调整方案》,对学校的教学机构进行优化组合,成立了法学院、管理学院、人文学院、计算机科学学院等教学机构,管理重心下移,将人、财、物管理下移二级学院自主管理,增强二级学院自主办学的能力,实行“责、权、利”的有机统一,强化了二级学院的管理与服务职能,使二级学院真正成为教学、科研、管理、创收的实体,适应了学校内外发展的客观需要。

学校进一步深化人事分配制度改革,完善了《甘肃政法学院人才交流中心管理办法》,修订《学校校内津贴分配办法》,将教职工的业绩与校内津贴挂钩,调动了教职工的工作积极性。2001年,成立了不定级别的后勤集团总公司,制定了《甘肃政法学院后勤改革实施方案》,推动后勤社会化改革。干部管理制度进一步趋向民主化和规范化

学校干部管理制度进一步趋向民主化,坚持“德才兼备、任人唯贤”的原则,修订了《甘肃政法学院处科级干部竞聘办法》,学校所有处级干部和科级干部均由竞争上岗方式或选举产生。建立了干部能上能下、能进能出的管理机制,增强了干部的紧迫感、危机感,进取意识和责任意识。

为促进教学、科研工作上水平,学校制定和修订了制订了《甘肃政法学院教学工作规程》、《甘肃政法学院教学工作委员会工作条例》、《甘肃政法学院教学督导工作暂行办法》、《甘肃政法学院普通高等教育学士学位授予办法》、《甘肃政法学院计算机考核管理办法(试行)》、《甘肃政法学院教学信息员管理暂行办法》、《甘肃政法学院教学成果奖评选办法》、《甘肃政法学院实验教学管理条例》、《甘肃政法学院军事训练课程管理暂行规定》、《甘肃政法学院重点课程建设实施方案》、《甘肃政法学院加强新专业建设的意见》、《甘肃政法学院试卷管理暂行办法》、《甘肃政法学院教学事故认定及处理办法》、《甘肃政法学院课程教学大纲修订规范》、《甘肃政法学院学术委员会章程》、《甘肃政法学院科研机构管理办法(试行)》、《甘肃政法学院学术著作出版资

助基金项目管理办法》、《甘肃政法学院重点学科评审办法》、《甘肃政法学院学科带头人和学术骨干评审及管理办法》等制度,这些文件的出台对完善科研管理规章制度,增强广大教学科研人员从事科研工作的热情、责任感、荣誉意识与积极态度等都起到了极大的促进作用。

2006年,学校全面启动本科教学水平评估工作。为此,学校首次对规章制度进行了一次大规模的清理和修订。学校成立了规章制度编委会,清理了我校自2001年以来校党委、行政制定下发的有关意见、办法、条例、规定等,编印了《甘肃政法学院规章制度汇编》(一、

二、三、四册),涉及纪检、监察审计、学校办公室、组织部、宣传部、统战部、学工部、工会、人事处、科研处、国资后勤处等11个部门,清理汇编了各类规章制度219项,为学校日常工作提供了详尽的工作依据。

(三)现行管理制度发挥作用的情况。

加强制度建设,是一项根本性、全局性、长期性的任务。近年来,我校在以建立长效机制为着眼点,把制度建设放在了突出位置。经过不懈努力,一整套符合政法学院工作规律的、行之有效的制度体系逐步形成。用制度管人,按制度办事,以制度建院,逐步形成了我校抓好各项工作的主线和聚精会神抓教学科研、一心一意谋发展的强大合力,各项制度深入人心,制度文化基本形成。通过加强制度建设,初步取得了一定的成效。一是领导班子党风廉政建设的责任意识有所加强。由于各项管理制度的建立,明确了各项工作任务的职责,大家各司其职,形成了党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的学校

教学管理和党政管理领导体制和工作机制。二是加强了权力的制衡,使权力更加公开、透明。以往,由于制度建设缺位,对权力运行缺乏相应的制约制度,因而,对领导干部行使权力很难监督,从而影响了监督成效。通过制定“三重一大”规定、校务公开制度、学校全年工作和年度财务工作定期向职代会报告等制度,使领导干部的权力公开、透明、规范,为防止滥用权力,防止以权谋私起到了一定的制约作用。三是进一步规范了工作职责,堵塞了管理漏洞。通过制定和完善制度,使党政管理、教学管理、学生管理等工作均纳入了制度化、规范化、程序化的轨道。基建工程招投标、物资采购等有关规定出台和执行,较好地防止了学校发展中涉及经济运作过程中的“暗箱操作”,从管理程序上堵塞了漏洞,降低了学校运行成本。四是有效管用的制度的落实,调动了广大职工干事创业的积极性。如我校在省内第一个出台的校内津贴制度及其配套的人才引进政策,吸引了一批高学历、高水平、高素质的人才来我校工作,极大地调动了职工的工作积极性,扩大了学校的声誉,增强了学校的凝聚力。同时,也带动了省内兄弟院校学习我们的经验和做法,影响至今。

二、制度建设存在的主要问题

当今社会,大学所应有的独立精神、学术自由、民主管理等品质严重缺失,对政治的适应和某些利益的迎合,损害了其对真理的追求、对理性的坚守、对大学灵魂的捍卫和对学术尊严的维护,难以成就高等教育的伟大土壤。其原因主要是以政治运作思维和手段管理高等教育,政府急功近利,急于求成,一味企求“做大做强”;同时校内行

政权力泛化和官本位体制强化,党政并行的制度设计增加摩擦成本。

(一)规章制度制定程序不规范,管理不到位。

目前制定规章制度时,一般是职能部门认为工作需要了,就提出并组织人员起草相应的规章制度,在一定范围内讨论和征求意见并修改,经主管学校领导同意或有关会议审议后由该职能部门颁布实施。这样的程序在几个主要环节上存在明显问题。一是没有立项审批环节,对拟制定的规章制度缺乏必要性和可行性的审查;二是对草案内容的审查机制不健全,使得草案带病接受最终的审议;三是征求意见工作由于没有法规部门或人员的参与,往往征求意见的过程和对意见的处理上带有起草单位的部门意愿或利益。四是没有实施后的审查、解释、修订和废止等环节。所以,按照这样的程序来制定规章制度就显得十分的随意,规章制度的质量也难以保证。可见,规章制度的制定尽管十分重要,但在实施过程中如果疏于管理,规章制度不仅难以发挥其应有的效用,有时甚至会产生负面作用。比如,该修订的时候不进行修订或是该整合的时候不进行整合;规章制度已不执行但迟迟不正式废止;甚至有的规章制度从一开始就没有很好地执行过,形同虚设;多年不进行规章制度的汇编工作,搞不清全校到底有多少规章制度,查阅和使用也十分困难;等等。以上问题,会造成学校规章制度混乱,丧失权威性,从而降低管理的效率和水平。

(二)规章制度的体系不完善。

高校在国家社会、经济和文化建设中的作用日益重要,高校的教学、科研和社会服务等职能的内涵和范围不断扩充,需要处理的新情

况、新问题层出不穷,但在实际工作中由于相应的规章制度建设没有能够及时跟上,所以造成许多高校规章制度体系的不完善。一是缺少一些重要的规章制度。比如,大学章程、议事规则、学校各方面工作的指导性文件等。二是对一些原则性的规定,没有制定出具体的实施细则或办法,使得这些规定无法真正落实。三是缺少工作指南性质的文件,许多具体的工作该怎么做,没有文字表述。对于新矛盾、新问题的处理,很多停留在作为个别处理的层面上,没有很好地归纳总结,将其上升为一种规定或制度。

(三)规章制度存在合法性或合理性问题。

高校规章制度在其合法性和合理性方面存在以下问题。首先是制定文件的主体混乱问题。高校管理涉及的工作方方面面,但对于哪些规章制度必须由学校制定,哪些授权由职能部门制定这个重要问题,许多高校没有明确的规定,造成规章制度的制定主体混乱。例如,职能部门制定的许多文件,涉及全校管理工作,但许多文件未以学校名义发文,缺乏权威性。甚至出现职能部门修改学校制定的规章制度的情况。二是内容不一致或冲突问题。在一些规章制度中,或多或少存在规章制度内容不一致或冲突的问题。一种情况是不同职能部门制定的文件之间内容不一致或冲突,另一种情况是同一职能部门先后制定的文件之间内容不一致或冲突。由此可见,在制定和实施规章制度的时候,学校的管理行为必需合法,必须考虑遵循正当程序。三是规章制度实施日期不严格问题。高校规章制度作为学校日常管理工作的基本依据,其实施日期应当有明确的记载,尤其是涉及到学籍、奖惩、

人事、福利等方面的事情时显得尤为重要。个别部门,存在着为了应付上级的检查、评估,擅自修订文件、篡改制度实施日期,造成制度执行上的混乱。

三、加强制度建设的对策与措施

建设有我校特色的现代大学教育制度建设,要转变管理观念,端正教育思想,既顺应高等教育发展的潮流,又切合我校政法院校的实际,从宏观教育行政和微观学校管理两个方面入手,着力解决制约我校教育管理制度建设的瓶颈问题。

(一) 以中国特色社会主义理论为指导,全面推进依法治校

1、全面推进依法治校。学校要牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念,建立公正合法、系统完善的制度与程序,保证学校的办学宗旨、教育活动与制度规范符合民主法治、自由平等、公平正义的社会主义法治理念要求;要以建设现代学校制度为目标,落实和规范学校办学自主权,形成政府依法管理学校,学校依法办学、自主管理,教师依法执教,社会依法支持和参与学校管理的格局;要以提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机制为着力点,增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力,全面提高学校依法管理的能力和水平;要切实落实师生主体地位,大力提高自律意识、服务意识,依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权,积极建设民主校园、和谐校园、平安校园。

2、加强民主管理的制度建设。要依法明确、合理界定学校内部

不同事务的决策权,健全决策机构的职权和议事规则,完善校内重大事项集体决策规则,大力推进学校决策的科学化、民主化、法治化。要进一步加强和改善党对学校的领导,依法明确高等学校党委会、校长办公会的职权范围和决策规则,发挥教职工代表大会等组织在决策中的作用,坚持“三重一大”等权力制约机制建设,鼓励广大教职工参与学校管理。有关学校发展规划、基本建设、重大合作项目、重要资产处置以及重大教育教学改革等决策事项,应当按照有关规定,进行合法性论证,开展合理性、可行性和可控性评估,建立完善职能部门论证、邀请专家咨询、听取教师意见、专业机构或者主管部门测评相结合的风险评估机制。要以教学、科研为中心,积极探索符合学校特点的管理体制,克服实际存在的行政化倾向,实现行政权力与学术权力的相对分离,保障学术权力按照学术规律相对独立行使。应加强学校的民主制度建设,同时,强化学术民主,健全校务委员会、学术委员会制度,确保专家学者参与学术事务决策的权力落到实处。凸显学生的主体地位,营造以学生为中心的管理氛围,切实保障学生参与学校事务的权利。

(二)改革和完善学校内部管理制度

1、完善党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制是一个完整的体系,应明确高校内部党政之间的关系,既不能搞两个中心或党政不分、以党代政,也不能削弱党的领导。完善党委领导下的校长负责制,关键是明确党委与行政之间领导与被领导、决策与执行的关系及贯彻好党的民主集中制。一是制定好党委议事规则,提高执

行制度的严肃性与自觉性。二是健全党委集体领导和校长个人分工负责相结合的制度。三是党政一把手要努力提高自身素质,形成一种民主集中的工作氛围,校长要执行党委的决议,负责学校的全面工作。

2、营造教授治学的优良环境。完善大学行政制度,就是要破除长期形成的学术对行政的依附,使大学的行政本位向学术本位转变与复归,让教师成为学校与学术的主人,让教授安心从事教学与科学研究活动以及治理教学、治理学术成为大学的基本制度。应对学术与行政进行合理分权,防止行政挤压学术生存的空间,推行教授委员会、学术研究委员会等制度,赋予并在教学、科研上的主导地位,尊重其教学育人、学术发展、学科与专业建设的权力,营造大学教授治学的优良环境,从制度层面引导鼓励并保证教授参与大学的学术管理,行使教学和科研管理权。

(三)建立有效的监督机制

1、在监督方式上,必须变人治为法治,严格规范监督程序并公布监督结果,保证监督的到位和有效。在监督方法上,变被动监督为主动监督,实现超前监督与事中监督、内部监督与外部监督、软监督与硬监督相结合。比如,将广大师生关心的切身利益问题,如学校财务公开、基建项目公开、重大决策公开,甚至校院主要领导的每天工作日程公开,直到学校一切允许公开的规划和各项制度实现全面公开。并逐步对公开的各项制度作进一步的修改和完善,实现由“粗放”向“细作”的转变。不仅让全校师生员工知其然,更要知其所以然,从而增强公开监督的针对性、实效性。

2、充分发挥教代会对管理者实行监督的法定作用。教代会的民主监督应贯彻于学校系统管理的各个环节,民主监督要经常化、制度化,避免仅仅局限于一年一次大会的参与。如:成都理工学院不仅在学校的发展规划、办学思路、重要决策及对学校制度改革的实施意见等文件都提交教代会进行充分讨论,而且,明确了评议考核领导干部由教代会负责组织实施,由工会汇总后上报,并作为党委综合考评干部的重要依据。北京大学通过各种教代会的委员会或专家组、研究组的形式,已使部分教授、副教授参与了学校管理,尤其在行政管理方面,特别是某些重要政策的研究、讨论和论证,也发挥他们的作用。

3、加大校务公开力度。对教职工关注的重点热点问题,如招生、收费、干部提拔任免、财务、校办产业、基建工程、科研经费分配等应公开办事程序和结果,对有关加强监督的决定、制度应广泛宣传,力求人人皆知。对违反党纪党规,尤其是在腐败斗争中查处的重大案件,凡是可以公开的,都应当通过适当方式予以公开,这样才能对领导干部实行全方位、多层次的有效监督。

(四)亟需建立规章制度的定期立、改、废机制

学校应将规章制度的立、改、废赋予某一职能部门,从部门职责上予以明确。职能部门负责对制度的全面管理和规范,授权相关职能部门、单位负责起草;职能部门、单位认为有必要制定规章制度的,应当向学校提出立项建议,对制定规章制度的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明,报学校制度管理的职能部门审核;立项审核通过后,由有关职能部门、单位具体负责起草。

规章制度草案经初审通过后,由主管校领导主持,召开由起草部门或单位、有关专家、规章制度的管理服务对象代表等参加的专题办公会,对规章制度草案进行审议。涉及全体教职员工和学生基本权利与义务的规章制度草案,应实行公示制,向全校公布,征求意见,必要时举行听证会。规章制度草案经审核后,报请校长或党委书记审阅同意后,提交校长办公会或党委常委会讨论。经校长办公会或党委常委会讨论通过的规章制度,由学校按照公文处理办法的有关规定印发文件,予以公布。规章制度解释权由校长办公会或党委常委会统一行使。校长办公会或党委常委会可以授权职能部门、单位对规章制度进行具体解释。

学校制度管理的职能部门应当督促规章制度起草部门定期对规章制度进行清理,根据实际情况的变化,以及有关法律法规和国家方针、政策的调整情况,对已公布的规章制度及时修改或废止。规章制度修改或废止后,应当及时公布新的规章制度,在新的规章制度中明确原规章制度废止的时间。


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