生态损害的赔偿

生态损害的民事填补机制

李承亮

一、什么是生态损害?

人类破坏生态环境的行为可能导致两方面的后果:一方面它直接作用于生态环境本身,导致生物多样性的破坏、生态系统功能的非自然退化等生态损害,另一方面,它以生态环境为媒介作用于民事主体,导致相关民事主体财产损失、人身伤害等传统的环境侵权损害。我国现行的民事责任法主要着眼于传统的环境侵权损害:根据《民法通则》第124条和《环境保护法》第41条的规定,污染环境的责任人只需对人身、财产直接受到侵害的单位和个人承担民事赔偿责任。在这种体制之下,生态损害仅仅是环境违法行为作用于传统环境侵权受害人的媒介,不能直接通过侵权法来救济。破坏生态环境的行为如果仅仅导致生态损害,尚未造成传统的环境侵权损害,就只能通过行政处罚的手段予以制裁。

二、为什么要通过侵权法来填补生态损害?

近年来我国在处理污染事故所遭遇的法律尴尬一再表明,仅仅用行政处罚的手段既不能有效的威慑环境违法责任人,也不足以填补生态损害。以2005年的松花江特大水污染责任事故为例,国家环保总局根据《中华人民共和国环境保护法》

第38条、《中华人民共和国水污染防治法》第53条以及《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第43条的规定,对责任人中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司处以100万元的罚款。从法律本身来看,国家环保总局的这一处罚决定不可以说不严厉。因为根据《水污染防治法实施细则》第43条的规定,对造成水污染事故的排污单位处以罚款的,最高不得超过100万元。也就是说,国家环保总局对于责任人吉林石化分公司的处罚已经“顶破天”了。但是, 这种“顶破天”的处罚对于年产值数以10亿元计的吉林石化分公司而言, 不过是九牛一毛而已。如果最严厉的罚款都比不上环境违法责任人因为环境违法行为而节约的成本,行政处罚措施就起不到任何威慑作用。那么,现行法在处理环境污染事故上所遭遇的法律尴尬能否仅仅通过提高罚款的最高限额来解决呢?答案显然是否定的,因为再高的罚款上限均可能不及责任人违法行为所造成的实际损害。就以松花江污染事故为例,吉林石化分公司给松花江流域局部生态系统所造成的消极影响就是一种生态损害,填补这一生态损害就意味着要采取一系列的清除和修复措施,尽

量使得松花江流域的局部生态系统恢复到污染事故未发生时的应有状态。而这一系列的措施所需的费用又岂是区区100万元所能济事的?而且,罚款的最高限额如果定得过高也可能违背法律设定罚款最高限额的用意——设定100亿的最高限额有什么意义?

看来,我国现行的这种用行政处罚来威慑生态损害致害人的做法之所以面临上述尴尬局面,并不仅仅是罚款最高限额设定得过低的问题,而是由于行政处罚本身的缺陷造成的。行政处罚的目的本来就不是填补损害,自然就具有非补偿性和不足额性的缺点。说到填补损害,我们最容易想到民法里的侵权法,因为侵权民事责任的目的就是填补损害。根据侵权责任法的一般理念,责任人承担责任的范围并不能人为事先预定,而只能根据损害本身的性质和大小来确定,有多大的损害,责任人就承担多大的责任,既不能多,也不能少。但问题是,传统的侵权法能否用于填补生态损害呢?

三、侵权法能否适用?

侵权法的目的是填补损害,具体说来,主要是填补物权、知识产权、人身权等支配权被侵害的受害人所遭受的损害。所以,侵权法上的损害填补机制适用的前提必须是民事主体的支配权受到侵害。生态损害是环境违法行为直接给生态环境造成的损害。在生态违法行为仅仅导致生态损害的情形,到底是何人的何种权利受到侵害呢?

方案一:赋予生态系统主体资格。这样一来,侵权法适用的障碍就被彻底清除了。因为,生态系统跟我们一样都是法律意义上的“人”了!既然生态系统或者生态系统中的诸要素跟人一样具备主体资格,那么,环境违法行为对于生态系统本身的破坏就是侵害了“生态系统”这一民事主体的“人身权”了。这样一来,往松花江上排放有毒物资在性质上就类似于往他人身上倒脏水或者泼硫酸。在吉林石化分公司爆炸事故发生后, 北大法学院汪劲教授等人曾试图代表松花江起诉中石油, 要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金, 以恢复松花江流域的生态平衡, 保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。这个方案解决问题非常彻底,但是,对法律传统的冲击过大——它彻底的打破了法律上主体和客体的概念。可能也正是因为这个原因,法院最终没有受理汪劲教授等人提起的诉讼。 方案二:构成生态系统的部分要素是民法上的物。生态系统(自然)本身并不能作为具体的某一项私权(支配权)的客体,但它是由土壤、水、空气、气候和景观以及生活于其中的动植物等要素组成的。这些组成要素有些是民法上的物,可以作为所有权的客体。如土壤和水面所处的那块土地就是民法上的物(不动产),栽种于土地中的树木也是物(不动产或者不动产的组成部分)。至于动物,虽然有些国家规定动物不是物,但也是私权的客体,法律上相当于物。如果生态损害表现为土壤、水被污染,动植物死亡,那么环境违法责任人同时构成了

对土壤、水面所处土地所有者、动植物所有者的侵权,而且是侵权行为最典型的形态——侵害他人的物权。这样一来,部分生态损害就可以在环境违法责任人和被破坏的生态要素的所有人之间通过侵权民事责任来填补了。德国《环境责任法》

第16条和《基因技术法》第32条第七款采用的就是这一方案,根据这两部法律,对自然和风景的破坏只有同时构成对物的侵害,才能通过侵权损害赔偿法予以救济。

与方案一相比,方案二比较保守。方案二的缺陷和优势都恰恰是因为它比较保守。正因为它比较保守,所以它能够尽量在现有的理论和法律框架之内解决问题,而不需要对法律传统作颠覆性的革命。但局限性是显而易见的——不是所有的自然(生态系统)要素都是民法上的物,所以,并非所有的生态损害都可以通过侵权法来救济。生态损害如果表现为大气污染,就不能通过侵权法来救济,因为大气并不是民法上的物,不能成为某项具体私权的客体。但是,我国民法中“物”这个概念的外延要比德国民法广泛得多,根据我国《物权法》第46条到第49条的规定,所有权的客体,也就是民法上的物不仅仅包括土地,而且还包括矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等资源。如果生态损害具体表现为上述自然资源的破坏,那么,导致生态损害的环境违法行为就同时侵害了上述自然资源所有者的物权,环境违法责任人自然就应当承担侵权责任了。正因为这个原因,方案二在我国适用要比在德国更便利。还是以2005年的松花江特大水污染责任事故为例,根据《物权法》第46条,矿藏、水流、海域属于国家所有。松花江是我国的水流之一,当然是民法意义上的物。吉林石化分公司因自己的过错造成松花江水流污染,其实就是侵害了国家对松花江这个“物”的所有权,国家当然能够以所有者的身份要求责任人吉林石化分公司承担侵害所有权的民事责任。具体而言,吉林石化承担侵权民事责任就意味着要采取一系列清除和治理措施或者支付实施这些措施所需的费用,这其中的道理就如同交通事故责任人必须把受害人在交通事故中受损的汽车修好或者支付必要的修理费用一样。

四、如何通过侵权民事责任填补生态损害?

上述方案二通过赔偿生态系统组成要素的所有人的损害来填补生态损害,这种做法之所以比较保守,不仅仅在于它在适用范围上的局限性,而且还表现为填补方式上的间接性。所谓生态损害,指的是环境违法行为给生态系统本身所造成的损害,而通过侵权民事责任直接填补的则是环境违法行为给物之所有人所造成的损害。所以,第二方案的实质其实就是想通过赔偿物之所有人的损害间接地填补生态损害。

但是,一个物作为物权的标的对于物权人的价值和作为生态系统的组成要素对于自然环境的价值可能是不一致的。比如说一片林木既是物权法上的物,也可能是某一生态系统中极其重要的组成要素。毁坏这片林木可能对当地生态环境造成极大的影响,但给林木所有人带来的损害却极其有限,甚至还有可能使该所有人受益。一块土地上的树木因为公法上(生态上)的原因不能砍伐,砍伐这些树木就可能导致这块土地价值上涨,当土地上涨的价值超过了被砍伐的树木的价值

时,他人砍伐树木的侵权行为在经济上就可能对土地和林木的所有人有益。在这种情形下,赔偿物权人的损害并不一定能够填补或者完全填补生态损害。这样一来,赔偿物之所有人的损害就不能或者不足以填补生态损害了。那么,传统的侵权损害赔偿法在赔偿物权人的损害的同时,有没有兼顾被损害之物的生态功能的法律机制呢?或者说我们如何改造传统的侵权法使之适应填补生态损害的需要呢?

机制一:以恢复原状的方式填补损害。损害赔偿法不仅仅关注侵权行为所造成的被害人财产总额的减少,而且还关注被侵害的客体事实上所遭受的破坏。所以,填补赔偿的方式有两种,一种是价值赔偿,就是用金钱填补受害人财产总额的减少;另一种是恢复原状,就是将被损坏的客体事实上恢复到损害未发生时的应有状态。通过恢复原状,既可以恢复受害人的利益状态,也可以恢复受损害之物作为大自然组成要素的生态功能。

机制二:支付恢复原状所需的费用。恢复原状的适用可能给受害人带来不便利的后果。因为补偿损害是侵害人的义务,要求侵害人以恢复原状的方式填补损害就意味着要将受侵害人侵害的权益托付给侵害人,这对于受害人来说显然是不能接受的。所以必须赋予受害人自主实施恢复原状的权能,才能扩大恢复原状这种补偿方式的适用范围。这样一来,受害人就可以选择恢复原状措施是由侵害人(或者侵害人指定的人)实施,还是自己(或者自己指定的人)实施。如果受害人决定由自己一方实施恢复原状,那么,侵害人的恢复原状义务就表现为支付恢复原状所需的费用。侵害人所支付的恢复原状费用只有确确实实地用于恢复受损害的生态要素才具有填补生态损害的功能。所以,法律必须规定恢复原状所需的费用的目的性,“专款专用”,禁止受害人将恢复原状所需的费用装进自己的腰包。 机制三:扩张恢复原状的概念。恢复原状最初仅限于恢复被损害之物本身。如果坚持这种狭义的恢复原状概念,那么,大多数的生态损害都是不能恢复原状的。所以,现代损害赔偿法倾向于扩张恢复原状的概念。扩张后的恢复原状并不仅仅局限于恢复受损害之物本身,而看重恢复受损之物的经济功能或者生态功能。

机制四:恢复原状原则的扩张。恢复原状和价值赔偿这两种填补损害的方式在法律上的地位并不是平等的。恢复原状是侵权责任人的原始义务,而价值赔偿只有在恢复原状不可能实现或者费用过巨等情形例外适用。也就是说,如果恢复原状所需的费用远远超过被损害之物本身的价值(费用过巨),侵权责任人有权放弃恢复原状,通过价值赔偿的方式填补损害。但是环境违法责任人却不能因为费用过巨而放弃恢复原状。这个规则刚好体现了侵权责任法兼顾被损害之物的生态功能的价值取向。


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